慈監(jiān)委委員檢查2013年廣州紅十字社會(huì)急救醫(yī)療救助專項(xiàng)資金申請(qǐng)表

在位于廣東廣州老城越秀區(qū)市民政大廈10樓的一間辦公室里，郭慧翔已經(jīng)開始了工作。他是廣州市慈善組織社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱慈監(jiān)委)秘書處的工作人員，而這間辦公室就是慈監(jiān)委的所在地。

2013年6月，經(jīng)廣州市政府同意，廣州市民政局組織的慈監(jiān)委成立。廣州市人大常委原副主任陶子基任慈監(jiān)委主任委員。2014年年初，慈監(jiān)委正式登記成為獨(dú)立社團(tuán)法人。

運(yùn)行一年多后，陶子基告訴法治周末記者：慈監(jiān)委最初設(shè)定的目標(biāo)，是希望廣州市各個(gè)慈善組織盡量在陽光下運(yùn)作，通過募捐透明度對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。在他看來，這個(gè)目標(biāo)“已經(jīng)階段性地實(shí)現(xiàn)了”。

至于慈監(jiān)委的模式是否可以在全國(guó)其他地市進(jìn)行復(fù)制，慈監(jiān)委副主任委員、中山大學(xué)中國(guó)公益慈善研究院執(zhí)行院長(zhǎng)朱健剛認(rèn)為，“目前還不能”。“慈監(jiān)會(huì)還需要繼續(xù)探索，很多東西還沒有穩(wěn)定下來，需要先探索成熟以后再(考慮)復(fù)制和推廣。”他說。

與政府合作為“透明度”打分開國(guó)內(nèi)先河

9月中旬，廣州市民政局與慈監(jiān)委聯(lián)合發(fā)布了慈善組織募捐透明度評(píng)價(jià)結(jié)果(也被稱為“透明度排行榜”)，并在廣州慈善網(wǎng)上公布。這是繼今年6月的首次發(fā)布之后，“透明度排行榜”的第二次發(fā)布。該評(píng)價(jià)結(jié)果每季度公布一次，并采取動(dòng)態(tài)評(píng)分的方式更新排名。

據(jù)媒體報(bào)道，廣州市民政局對(duì)參與評(píng)價(jià)的慈善組織進(jìn)行管理，而慈監(jiān)委則負(fù)責(zé)排行榜的發(fā)布、監(jiān)督和指導(dǎo)。

此次，共有112家慈善組織參與到透明度評(píng)價(jià)活動(dòng)中，這些慈善組織都是在廣州地區(qū)開展募捐活動(dòng)，并在市民政局備案。

排行榜的基準(zhǔn)分?jǐn)?shù)為100分，105分為滿分，扣分不設(shè)下限。此次評(píng)分，滿分105分的組織從首次評(píng)價(jià)的18家增加到22家，而在112家參評(píng)組織中，有10家組織未過百分，最低分為97分。排行榜將設(shè)退出機(jī)制，一旦慈善組織被倒扣太多分?jǐn)?shù)，將采取警告、責(zé)令改正、責(zé)令停止募捐等方式進(jìn)行處罰。

法治周末記者在《廣州市慈善組織募捐透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)(試行)》中看到，透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括募捐的業(yè)務(wù)信息、籌款后的財(cái)務(wù)信息、慈善組織的基本信息和內(nèi)部制度信息等部分。每個(gè)指標(biāo)后面都包涵著更詳細(xì)的公開內(nèi)容和要求以及對(duì)應(yīng)的分?jǐn)?shù)。透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定主要以《廣州市募捐條例》為標(biāo)準(zhǔn)。

冼麗冰稱，在評(píng)價(jià)指標(biāo)發(fā)布之前，慈監(jiān)委的委員們?cè)椭笜?biāo)的制定和打分的框架提出了很多有益的意見和建議，絕大多數(shù)都被市民政局采納。

然而，目前這套運(yùn)轉(zhuǎn)順利的透明度評(píng)價(jià)體系的形成過程也經(jīng)歷了一些曲折。

陶子基告訴法治周末記者：“本來，曾設(shè)想這套慈善組織的透明度評(píng)價(jià)完全由慈監(jiān)委來做，市民政局進(jìn)行配合。如此一來，社會(huì)公信力會(huì)更高。但是，在運(yùn)作的過程中，我們遇到了另外的問題——由于是社團(tuán)組織，我們沒有經(jīng)費(fèi)，但是如此一套評(píng)價(jià)軟件需要經(jīng)費(fèi)才能制作。”

“有了這套軟件，現(xiàn)在的打分是由電腦自然生成的，被扣分單位也都可以查到他們?nèi)笔Я耸裁幢豢鄯帧Ｎ覀円矔?huì)跟他們確認(rèn)，不然他們會(huì)投訴我們。”陶子基補(bǔ)充說。

據(jù)了解，這份廣州市慈善組織募捐透明度排行榜，是國(guó)內(nèi)首次由政府與民間合作公布的慈善透明度榜單。

“當(dāng)時(shí)，我們也討論過誰來做，覺得單憑我們慈監(jiān)委的力量也不行。市民政局每天都管理著慈善組織，每天都會(huì)獲取各慈善組織的大量信息。退一步講，政府和社會(huì)力量合作起來，推進(jìn)這個(gè)事情會(huì)更好，起碼這一步我們走得很扎實(shí)很有力量。”陶子基說。

盡管受實(shí)際情況所限，慈監(jiān)委選擇采用了政府與社會(huì)合作的形式對(duì)慈善組織的透明度進(jìn)行監(jiān)督，但是這一形式還是讓這家號(hào)稱第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性受到質(zhì)疑。

究竟有多“獨(dú)立”

事實(shí)上，慈監(jiān)委在成立之初試圖保證其獨(dú)立性和專業(yè)性。這在其委員構(gòu)成中可見一斑。

成立之初，慈監(jiān)委的15名委員均由各有關(guān)界別推薦產(chǎn)生。這些委員全部由非公職人員擔(dān)任，分別來自于人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、律師、媒體人和知名慈善人士等界別。且委員履職，均為自愿的、義務(wù)的行為，不因履職領(lǐng)取任何工作報(bào)酬。這一點(diǎn)也被寫入了慈監(jiān)委的章程之中。

此外，章程還要求：慈監(jiān)委委員不得在黨政機(jī)關(guān)及其工作部門等群眾團(tuán)體中擔(dān)任專職工作；不得在按章程規(guī)定納入慈監(jiān)委監(jiān)督范圍的慈善組織中兼任職務(wù)，與慈善組織沒有利害關(guān)系等。

慈監(jiān)委經(jīng)廣州市政府同意成立后，其章程也在市民政局備案。“從這個(gè)角度看，章程中‘按章程規(guī)定對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督’的職能，也可以說是政府的授權(quán)。”冼麗冰說。

2014年，為了登記成為獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，委員數(shù)量需要達(dá)到20人以上，慈監(jiān)委新增委員至21人。原來的委員們收到的是廣州市民政局發(fā)出的聘書，如今也變成了慈監(jiān)委所發(fā)的證書。“我們也是依法運(yùn)作，對(duì)我們的一切工作，要獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。”陶子基說。

登記成為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的要求，是由慈監(jiān)委委員提出的。他們普遍反映：“我們(如果)是受聘于政府的，慈監(jiān)委的獨(dú)立性怎么體現(xiàn)？”

不過，即便現(xiàn)在已經(jīng)是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，輿論對(duì)于慈監(jiān)委怎樣保證其獨(dú)立性卻仍有質(zhì)疑。

曾有媒體指出，慈監(jiān)委的辦公室就設(shè)在民政局大樓里，因此多少有些官方色彩。對(duì)此，陶子基的回應(yīng)是，民政局的大樓里不僅有我們，也有其他的社團(tuán)，比如廣州慈善組織行業(yè)協(xié)會(huì)，“不過，政府部門確實(shí)在某些方面為我們解決了一些辦公經(jīng)費(fèi)和條件問題”。

“經(jīng)費(fèi)如何保障”確實(shí)可能成為未來慈監(jiān)委機(jī)構(gòu)運(yùn)行上存在的困難。陶子基考慮到，“(廣州)市民政局在財(cái)力上給我們支持了，我們現(xiàn)在的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也是很規(guī)范的使用。但目前的經(jīng)費(fèi)保障方面還是存在一些問題”。

“在慈監(jiān)委的運(yùn)作過程中，還要探討怎么解決經(jīng)費(fèi)保障的問題。如果能夠解決，社團(tuán)的運(yùn)行就會(huì)更順暢。”陶子基說。

也有人認(rèn)為，慈監(jiān)委作為一種“開拓性”的監(jiān)督形式，在全國(guó)范圍內(nèi)，可能是最徹底的獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)了。對(duì)此，陶子基也表示，“我們進(jìn)行監(jiān)督的形式是獨(dú)立的”。

“我們每一季的工作目標(biāo)、年度的工作計(jì)劃的制定和重點(diǎn)審計(jì)和調(diào)查的項(xiàng)目選擇，都是完全獨(dú)立決定的。我們可以根據(jù)數(shù)字的反映、社會(huì)意見等進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督活動(dòng)也完全通過委員會(huì)進(jìn)行。監(jiān)督活動(dòng)結(jié)束后，寫出的監(jiān)督報(bào)告也在市民政局的廣州慈善網(wǎng)中發(fā)布。這種模式非常獨(dú)立，不受任何干擾，是最大的優(yōu)點(diǎn)。”他說。

民政部門曾主動(dòng)向慈監(jiān)委介紹落實(shí)情況

慈監(jiān)委成立至今，已經(jīng)完成了對(duì)14個(gè)慈善項(xiàng)目以委托審計(jì)和專項(xiàng)監(jiān)督為主的第三方的監(jiān)督。

“盡管不足20個(gè)的慈善項(xiàng)目，對(duì)于廣州市800多個(gè)各類公益慈善組織來說只是很少的數(shù)量。但是我覺得，作為目前廣州市唯一的代表社會(huì)輿論的具有專項(xiàng)監(jiān)督職能的第三方社會(huì)團(tuán)體，慈監(jiān)委還是被慈善組織接受的。”陶子基評(píng)價(jià)說，“監(jiān)督效果還是有的。”

陶子基對(duì)于成立以后的廣州市首屆慈善項(xiàng)目推介會(huì)上，廣州市民政局主動(dòng)向慈監(jiān)委介紹推介會(huì)項(xiàng)目落實(shí)情況依舊記憶深刻。這屆推介會(huì)結(jié)束4個(gè)月后，項(xiàng)目捐款的資金到賬率僅達(dá)80%，慈監(jiān)委便以資金到位率和使用情況作為重點(diǎn)開展監(jiān)督。

“通過我們反復(fù)地監(jiān)督，他們的捐款最后都100%到賬。”陶子基認(rèn)為，慈監(jiān)委運(yùn)用幾種手段監(jiān)督產(chǎn)生的合力可能起到較大作用。

盡管與政府部門相比，慈監(jiān)委沒有執(zhí)法權(quán)，也沒有強(qiáng)制性的監(jiān)督手段。但是，在陶子基看來，慈監(jiān)委的監(jiān)督仍是較為有力的。

首先就是慈監(jiān)委可依據(jù)相關(guān)法規(guī)，依法對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督；其次，慈監(jiān)委還時(shí)常借力媒體——值得關(guān)注的一點(diǎn)是，在慈監(jiān)委的委員中，有4個(gè)來自于媒體。除此之外，當(dāng)?shù)卣块T對(duì)慈監(jiān)委的工作也會(huì)有所配合。慈監(jiān)委在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題或者是接受社會(huì)投訴、舉報(bào)形成的監(jiān)督意見和建議，都要定期匯總至廣州市民政局。廣州市民政局會(huì)依據(jù)制度要求相關(guān)處室督促慈善組織進(jìn)行整改，或者對(duì)慈監(jiān)委提出的意見建議進(jìn)行處理。

有時(shí)，廣州市慈監(jiān)委還會(huì)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。“對(duì)于某些個(gè)案，我們會(huì)多次要求被監(jiān)督方回應(yīng)。”陶子基說。

除了對(duì)廣州地區(qū)各類慈善組織的慈善募捐活動(dòng)、慈善資金使用管理以及信息公開等情況獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)督，慈監(jiān)委還有為政府有關(guān)部門開展慈善監(jiān)管、慈善組織開展活動(dòng)提供咨詢意見的職能。

也會(huì)“碰釘子”

冼麗冰回憶：“比如，今年我們?nèi)V州市紅十字會(huì)，對(duì)市紅十字社會(huì)急救醫(yī)療救助專項(xiàng)資金(以下簡(jiǎn)稱“醫(yī)療救助資金”)2013年的使用情況進(jìn)行監(jiān)督。”

“監(jiān)督過程是，我們的專業(yè)委員，先查閱紅會(huì)提供的一些數(shù)據(jù)、賬冊(cè)，之后委員們到現(xiàn)場(chǎng)聽取紅會(huì)的匯報(bào)，查賬，然后提出一些問題。”冼麗冰說，“我們的委員查賬了解后，發(fā)現(xiàn)這個(gè)專項(xiàng)資金每年募捐的額度不高，一直在‘吃老本’。”

“委員們提出，醫(yī)療救助是件好事，需要長(zhǎng)期做下去，也需要不斷完善。于是，在我們的監(jiān)督報(bào)告中，委婉地提出了建議。”

法治周末記者查閱了冼麗冰所說的這份監(jiān)督報(bào)告。報(bào)道最后一段寫道：“市慈監(jiān)委建議，市紅十字會(huì)要重視‘醫(yī)療救助資金’的社會(huì)募捐工作，采取積極措施，增加募款金額，保障資金募集足以應(yīng)對(duì)社會(huì)對(duì)此項(xiàng)醫(yī)療救助資金的需求。”

全國(guó)人大代表、慈監(jiān)委副主任委員陳舒也曾就民間慈善組織的稅收政策問題，在全國(guó)人大會(huì)議上提交了《扶持慈善組織調(diào)整稅收政策的建議案》，有希望能在國(guó)家層面幫助扶持民間慈善組織的發(fā)展。

成立一年多后，在監(jiān)督慈善組織的工作過程中，慈監(jiān)委不斷面臨新的挑戰(zhàn)。

“最近，某個(gè)社會(huì)組織的某項(xiàng)資金在使用上不透明，慈監(jiān)委要求對(duì)他們進(jìn)行延伸的審計(jì)，但是他們不積極配合。”陶子基告訴法治周末記者，“假定發(fā)生了一些慈善(社會(huì))組織不是很配合監(jiān)督的情況，我們也會(huì)依法有理有據(jù)地解決。”